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我國的社會信用體系可以追溯到20世紀80年代末期,經過多年的探索與實踐,隨著國務院2014年6月出臺的《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》(國發﹝2014﹞21號)(以下簡稱《綱要》),翻開了我國社會信用體系建設嶄新的一頁,由此我國社會信用體系建設進入全面發展的階段,這也預示著社會管理信用化逐漸成為社會治理的新模式。信用監管也是伴隨社會信用體系建設不斷發展形成的機制創新,面對社會信用體系建設法治化、規范化和標準化的發展要求,標準將在信用監管工作中發揮重要基礎作用。


01
信用監管的提出背景


梳理信用監管的提出與演進過程,不難發現,信用監管與社會信用體系的發展階段緊密相關。根據社會信用體系發展的階段特點和導向,可以大致分為三個主要階段,第一階段以建立覆蓋全社會的征信系統、推動信用信息公開共享為主要特征,重點工作在于搭平臺、匯數據;第二階段以推動實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度與“雙公示”制度為主要特征,重點工作在于推動信用信息公開和聯合獎懲制度應用;第三階段以推動建立健全以信用為基礎的新型市場監管機制、加強信用監管為主要特征,重點工作在于構建信用監管的制度機制環境,拓展信用監管的應用場景。



具體而言,社會信用體系發展的第一階段,以2014年國務院發布的《綱要》為標志,明確提出到2020年信用監管體制基本健全,這也是在國家信用規劃中首次提出信用監管。同時,2015年國務院出臺的3個有關統一社會信用代碼、運用大數據監管、加強事中事后監管的文件,明確提出要建立以信用為核心的新型市場監管機制。


第二階段,以2016年國務院以及中辦、國辦連續出臺的6個具有頂層設計意義的重要文件為標志,社會信用體系的頂層制度設計基本完善。同時,2017年和2018年,聯合獎懲制度全面深入鋪開、信息共享共用多方簽署合作協議。特別是2018年國家發展改革委明確提出“雙公示”制度要求,加大了政府信息公開和數據開放的力度,為構建信用監管機制提供了有力支撐。


第三階段以2019年《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設 構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》(國辦發〔2019〕35號)和《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》(國發〔2019〕18號)的出臺為標志,首次對構建以信用為基礎的新型監管機制進行系統、全面的規劃和布局,提出進一步發揮信用在創新監管機制、提高監管能力和水平方面的基礎性作用。同時,2019年全國兩會上,“信用監管”首次被寫入國務院《政府工作報告》,信用監管正全面成為社會信用體系建設的重要舉措,也是評判信用體系建設成效的重要風向標。


從上述社會信用體系發展的階段來看,信用監管是伴隨社會信用體系的逐步建立和完善而相應發展起來的,信用監管解決的正是信用信息應用在監管部門端的落地實現。因此,信用監管的提出是順應社會信用體系發展過程的必然,也是推動信用信息應用、深化信用體系建設的重要舉措。

02
信用監管的特點分析


信用監管的本質是監管部門基于市場主體信用狀況對其采取差異化監管的一種方式和手段,目的是讓監管關口前移,提高監管效能,提升治理水平。在《信用 基本術語》(GB/T 22117-2018)中,信用監管的定義是:基于信用主體的信用狀況實施的管理方式。結合信用監管的實踐,可以從以下幾個方面來理解信用監管的特點。


❖ 一是信用監管的性質。信用監管的主體一般是具備監管職能的部門,屬于政府規制行為,也是公權運用的范疇,信用監管涉及公權力的合法性與私權的保護問題。因此,信用監管屬于公共職能管理的范疇。


❖ 二是信用監管的參與方。信用監管的參與方除了監管主體和監管對象外,在信用信息公示、聯動監管和市場應用等方面還涉及相關部門和社會力量的共同參與。因此,信用監管是多主體共同參與的協同監管。


❖ 三是信用監管的規則。信用監管主要是針對市場主體履行法定義務的情況進行評價和監管,具體而言,是對市場主體行為合規性的監管,就是市場主體遵守各項行政監管要求的行為情況。因此,信用監管的規則是符合市場內在要求的市場信用秩序。


❖ 四是信用監管的手段。信用監管主要通過記錄市場主體的信用監管信息,采用信用信息公示、信用審查、信用評價、信用分級分類、信用獎懲等主要監管手段,建立以信用為主要參考或依據、貫穿市場主體事前事中事后的全周期監管機制,這一監管手段運用的基礎是信用信息的共享共用,借力大數據等技術支撐,將信用信息應用融入到傳統監管措施中,發揮對監管對象的監督、調節和管理作用。


❖ 五是信用監管的目的。雖然當前信用監管以失信懲戒為主要應用手段,但信用監管的總體目的還是要規范市場主體的信用行為,共同營造誠實守信的社會環境。因此,失信懲戒不是信用監管的根本目的,引導市場主體守信踐諾、提升信用水平才是信用監管發展的大方向。



綜合上述分析,信用監管的特點可以簡單梳理為以下幾個方面:



一是信用監管的依據是法律法規和標準規范,是共同認同的普適規則,側重合規性監管;


二是信用監管的基礎是信用信息的共享共用,信用監管的過程可以簡單理解為信用信息記錄、歸集、共享、評價、應用、修復等過程;


三是信用監管的手段是融入傳統監管措施、建立以信用為重要參考和依據的新型監管機制,加大失信成本,強調對信用風險的識別和管控;


四是信用監管的作用過程不是針對某一環節,而且覆蓋市場主體全生命周期、貫穿事前事中事后監管的全過程監管;


五是信用監管的參與方是多元主體,既有監管方和監管對象,還有多部門和社會力量共同參與,是多元協同監管;


六是信用監管契合數字時代發展特點,充分借力大數據等技術支撐,實現線上線下聯動監管、基于信用風險的精準監管和智慧監管。


通過對信用監管特點的分析理解,可以更加深入認識和把握信用監管的實質,在社會信用體系建設法治化、規范化的發展要求下,加強對信用監管特點的把握,更有助于借力標準化手段規范和協同信用監管工作。


03
信用監管標準化的作用


《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設 構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》明確提出建立健全全國統一的信用監管規則和標準,將信用監管中行之有效的做法上升為制度規范,抓緊制定開展信用監管急需的國家標準!秶鴦院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》(國辦〔2020〕49號)提出進一步明確信用信息范圍,依法依規實施失信懲戒,提高社會信用體系建設法制化、規范化水平!秶覙藴驶l展綱要》指出:“標準是經濟活動和社會發展的技術支撐,是國家基礎性制度的重要方面。標準化在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮著基礎性、引領性作用!眹野l展改革委相關負責人提出以信用為基礎的新型監管機制的重點內容之一就是法治化、標準化、規范化的監管制。由此可見,標準化的重要性以及在信用監管工作中發揮的作用將愈加明顯。


信用監管要求支撐形成數據同步、措施統一、標準一致的信用監管協同機制。信用監管關注的要點在于:信用信息范圍的界定、失信行為和主體的認定、信用監管措施的規定、信息主體權益保護的約定等方面。標準化作為社會信用體系建設的重要基礎性技術支撐,一方面,圍繞信用信息歸集、交換、共享、應用等方面制定相關信用信息標準,解決信用信息準確界定和規范使用問題;另一方面,通過制定相關信用管理的實施標準,細化完善信用監管的相關要求,從可操作性角度推動信用監管的落地應用。因此,信用監管標準化的作用突出體現在規范數據、厘清規則、統一措施、協同管理上,圍繞信用信息管理主線上的標準化需求,重點解決部門間信用監管的數據統一、信息融合、資源共享和業務協同等問題。


04
信用監管標準化的重點問題


(一)
信用監管標準體系建設問題 


標準體系是為標準的制(修)訂和實施進行規劃,并提供依據,既是標準化的頂層設計工作,又是標準化的前期基本建設工作。根據《標準體系構建原則和要求》(GB/T 13016-2018),標準體系是“一定范圍內的標準按其內在聯系形成的科學的有機整體”,F有的社會信用國家標準體系,已經從一定層面解決了部分通用類信用信息、信用管理、信用服務的標準化問題,但從信用監管的應用場景來看,還需要聚焦當前信用監管的工作實際和業務需求,進一步校準信用監管的信息范圍、應用措施和管理方式,按照社會信用國家標準體系建設的三個維度要求,信用監管的標準體系,應重點考慮信用監管的作用過程(信用信息管理過程)、標準化對象(信用監管的應用主體)和重點內容(或面向的重點領域),搭建涵蓋各方參與主體、貫穿事前事中事后全過程、面向具體應用場景需求的標準體系架構,同時,信用監管標準體系一定是綜合、協同監管的標準體系,體現的是監管的共性要求,可以向具體行業和領域輻射。通過建立信用監管標準體系,從系統性、邏輯性和發展性視角為制定信用監管重點標準提供方向和依據。


(二)
信用監管重點標準化問題 


信用監管的重點標準化問題涉及信用監管領域已經制定、正在制定和未來需要制定的一系列關鍵技術標準,明確信用監管標準化的對象、內容和要求,為推進信用監管工作提供標準化技術支撐。在構建信用監管標準體系框架的基礎上,還應從標準體系建設關注的基礎標準、急需標準和重點標準的現實需求來分析信用監管的標準化問題,確定標準制定的輕重緩急,這里按照事前監管、事中監管和事后監管的過程分別進行分析。


✔️(1)事前監管環節,標準化問題涉及信用監管信息的范圍界定、信用承諾應用、信用報告應用等方面(見表1)。其中,在信用監管信息界定方面,目前已發布《公共信用信息分類與編碼規范》(GB/T39441-2020)和《公共信用信息基礎數據項》(GB/T41195-2021),可在此基礎上進一步細化不同市場主體的公共信用信息征集目錄,解決信用監管信息的界定和現實需求;在信用承諾應用方面,比較典型的標準化方式是制定統一的信用承諾格式規范,分清信用承諾的類型和應用場景,并明確信用承諾的后續監管要求,目前,該方面國家標準尚處于空白;在信用報告應用方面,目前正在制定《公共信用信息報告編寫指南》(計劃號:20213201-T-469),在此基礎上,還可根據事前審查環節的目的和要求不同,研制具體應用場景要求的信用報告規范,通過信用報告的標準化,可以有效推動報告的異地互認。因此,從事前監管環節而言,信用監管信息界定方面的標準作為基礎標準應有序制定,信用承諾應用方面的標準屬于急需標準應加快制定,信用報告應用方面的標準屬于重點標準應按需制定。


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✔️(2)事中監管環節,標準化問題涉及建立信用記錄、綜合評價、分類監管等方面(見表2)。其中,在信用記錄方面已發布《企業信用監管檔案數據項規范》(GB/T 40478-2021),同時,信息征集方面已發布《信用信息征集規范第1部分:總則》(GB/T 34830.1-2017)和《信用信息征集規范 第2部分:內容》(GB/T34830.2-2021),但目前在信用記錄建檔管理的標準化方面還不夠完善,需要制定涉及信用檔案建設和管理要求的標準;在綜合評價方面,目前已提出制定《公共信用綜合評價指標》的標準化需求,但面向具體應用領域,如市場監管信用風險評價指標等尚未涉及,還應進一步研制面向應用場景和需求的評價標準;在分類監

管方面,需要確定分類監管的原則、尺度和統一要求。近期,國家市場監管總局出臺的《市場監督管理行政處罰信息公示規定》(國家市場監督管理總局令第45號),就是分類監管的一類措施,但涉及部門聯動的協同監管,還需要進一步規范。因此,從事中監管環節而言,信用記錄方面的標準作為基礎標準應有序制定,綜合評價方面的標準屬于急需標準應加快制定,分類監管方面的標準屬于重點標準應按需制定。


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✔️(3)事后監管環節,標準化問題涉及失信懲戒對象認定、聯動懲戒措施、信用修復等方面(見表3)。其中,在失信懲戒對象認定方面,基本依據都是各自部門出臺的法規制度,如近期國家市場監管總局出臺的《市場監督管理嚴重違法失信名單管理辦法》(國家市場監督管理總局令第44號),提出了市場監管領域嚴重違法失信名單的認定依據,作為重要參考,可以據此提出失信懲戒對象認定的一般要求,以便統一各部門的尺度和監管措施;在聯動措施方面,特別是部門聯動、社會聯動方面,在出臺部門規章的基礎上,還需制定統一的聯動監管標準,明確聯動措施的實施對象、措施內容等,推進聯動協同監管的效果;在信用修

復方面,涉及信用修復的分類、渠道、方式等,目前各部門陸續出臺了信用修復辦法和措施,但操作層面差異明顯,有必要規范信用修復的類別、原則、渠道和修復方式,為統一修復措施的實施和應用提供有效指導。因此,從事后監管環節而言,失信懲戒對象認定方面的標準作為基礎標準應有序制定,聯動懲戒措施方面的標準屬于重點標準應按需制定,信用修復方面的標準屬于急需標準應加快制定。


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05
信用監管標準化工作的措施建議


信用監管標準化不是一蹴而就的,而應是隨著信用監管工作的持續深入推進和標準化需求的不斷提出而逐步建立和完善的過程。作為信用監管工作的重要基礎支撐,在相關法規、制度的引領下,信用監管標準化應體現“基礎通用、信息規范、業務協同、應用統一”的基本原則和要求。


從推動信用監管標準化有序發展而言,首先應建立標準體系,滿足信用監管的標準化實際需求,體現目標明確、結構合理、系統科學、重點突出、兼容開放的建設原則,對信用監管標準規范進行頂層設計,確定信用監管標準化重點,指導當前和今后一段時間信用監管標準的制(修)訂工作。其次應樹立標準化理念,將標準化全面應用于信用監管機制建設中,圍繞信用監管對象、信用監管過程(或環節)和信用監管的內容等明確需要制定的重點和急需標準,解決信用監管面臨的標準化基礎問題和實際需求。再次,建立信用監管標準體系和制定重點標準不是最終目的,標準化工作的重點在于“化”字,要通過標準的宣貫、實施和應用,發揮信用監管標準化的價值和作用,同時,行業主管部門、地方和行業協會依照信用監管國家標準,結合行業和地方實際工作需要,可制定信用監管行業標準、地方標準和團體標準,解決差異化和特殊需求問題,強化行業自律,形成國標、行標、地標、團標等互相協調、互為補充的標準供給機制。最后,為保障信用監管標準化工作的持續性和生命力,在標準應用過程中,應及時收集和反饋標準實施意見和需求,完善信用監管標準體系,做好標準的復審和修訂工作,保持標準的持續更新,同時,加強標準化國際交流,提升信用監管標準的國際化水平。


06
 結束語 


信用監管標準化是一項持續性、系統性工程,也是一項基礎性工作,伴隨信用監管機制的不斷深入,標準作為信用監管參與各方協商一致的產物,對于監管對象、監管主體、監管規則來說將發揮愈來愈重要的引導和協同作用,特別在信用信息界定、信用信息管理、信用評價指標、監管措施應用、信用修復等方面發揮規范統一、業務協同的作用。構建和推動信用監管高質量發展的標準體系,加強信用監管標準化,將全面支撐信用監管工作的規范、有序、協調發展。

                                                                   來源:源點


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